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主题特点：
以不免责为原则，以免责为例外。
然而，马尔贝格却反对狄骥以及德国学者的这种实质定义法。同时，行政权(执行权)同样拥有独立的宪法地位，其上游不一定要有立法，所谓执行可以被理解为对宪法的执行，行政权与立法权因此也被分离。
然而，将我国宪法与上文所述下降型作对比，就可以发现明显的区别，解释起来有一定的灵活性，具体来说有以下三点递进的逻辑。最后，所谓立法是普遍抽象的，行政是个别具体的这样的范式在下降型中是不成立的。关于此点，法理学与宪法学有少量研究。[56]参见李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版，第73页。宪法(如法国1793年《宪法》第55条)规定议会既可以制定称为法律(Loi)的行为形式，又可以制定称为决定(Décret)的行为形式。
(一)权力等级序列与权力分立 乍一看本文所设定的主题立法与行政的权限分配似乎讨论的就是权力分立问题。前者对应《立法法》65条第2款第1项即执行法律的行政立法，后者对应《立法法》65条第2款第2项的职权立法，即执行宪法的行政立法。任免香港特别行政区、澳门特别行政区的行政长官时，国务院全体会议即有此种代表作用。
[11] 1982年宪法第86条规定：国务院实行总理负责制，第88条规定：总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。在《国务院组织法》的修改过程中，应该进一步明确总理负责制的内涵，明确国务院组成人员，即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的职权、责任、负责对象，明确总理在国务院会议中的最后决定权。[15] 如1989年6月6日李鹏主持总理办公会议，听取五月份工业生产情况汇报。根据宪法和《国务院组织法》的规定，总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，即总理有权决定开会日期、议事内容，并按照总理负责制的原则讨论和决定问题，[18]但是在实践中，也有由国务院副总理主持召开的情况。
[28] 《香港特别行政区基本法》第45条规定：香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。
同时，在法定会议方式之外的国务院汇报会议、总理办公会议等会议形式的产生和频繁运用，意味着这种委员会式的领导体制有一定的不便之处，而国务院领导体制中的首长制因素在不断积累和增加。（二）总理负责制下国务院常务会议的制度优势 1954年宪法之后，1975年宪法未对国务院领导体制作出规定，1978年宪法恢复了1954年宪法的有关规定，实际上仍然实行集体负责制。通过上文的论述可以发现，国务院会议制度的变迁过程，就是总理负责制的落实过程，国务院会议制度的召集、主持、议题设置、文件签发等各方面都体现了总理负责制。[12]在各版《国务院工作规则》中，对国务院的会议种类、会议任务、组成人员、议题设定、会议组织、请假制度、会议纪要签发、事项公布等方面做了较详细的规定，使国务院会议制度做到了有章可循。
[43] 以李克强任总理后为例，四川芦山、云南鲁甸抗震救灾、马航客机失联事件、天津港8•12火灾爆炸事故救援处置等问题，均在国务院常务会议上研究讨论。2003年温家宝任总理后取消了总理办公会议，有利于淡化决策的人治色彩，使国务院决策回归到法定的会议形式。第三，将《国务院工作规则》中的有效规范吸收进《国务院组织法》。第四，处理好总理负责制与民主集中制、国务院决策与党的领导之间的关系。
[42] 参见张越：《修正国务院组织法片论》，载《行政法学研究》1999年第1期。[30] 参见前引7，林衍文。
国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。行政组织的设置只是行政权确立的第一步，行政组织的运行才是行政权行使需要面临的日常问题。
在国务院建立初期，似乎有意区别国务院常务会议与全体会议的功能，将常务会议置于辅助全体会议的地位上。第一，某些早已确定、不容置疑的重要决定，需要借助国务院全体会议的形式传达信息，直接向与会人告知特定内容，并通过会议的权威性起到政治动员的作用。但是，该条例适用于县级以上地方人民政府（第2条），参照适用于县级以上人民政府部门、乡级人民政府和国务院有关部门（第42条、43条），但并不规范国务院自身的决策过程和会议过程，为国务院的决策机制留下了立法上的空白。作者简介：贾圣真，法学博士，中国民航大学法学院讲师。第一，国务院全体会议处于核心地位。[29]而2013年以来政府大力推进的简政放权、行政审批制度改革、经济转型升级等一系列重大决策和若干具体措施均是在国务院常务会议上做出的，一旦确定议题上会，往往意味着‘定事。
二是国务院常务会议居于绝对核心地位。国务院常务会议之所能取代国务院全体会议，成为国务院议事决策的核心，是因为其更加契合总理负责制之下的国务院的组织方式和领导体制。
[14] 韩福东：《国务院决策的制度新意》，载《新闻周刊》2004年第6期。总理既可以通过这一层级实现对各组成部门的领导，也可以不经过这一层级而采用其他方式（如批示、讲话等）实现对各组成部门的直接领导（如图2所示），召开国务院全体会议当然也是领导方式的一种，但全体会议的组成人员和会议规模则造成其召开较为不便，而且不适合集中讨论决定专门问题，所以召开次数较少，议题呈现出形式化、符号化的特点。
[31] 参见叶托、周婷等：《国务院常务会议的制度架构与实际运作——基于189份会议新闻通稿的分析》，载《长白学刊》2019年第3期。通过决议必须进行表决，决定则不一定采取少数服从多数的办法，而是在讨论的基础上，总理在广泛地听取各种意见以后，有最后的决定权。
1954年宪法和同届人大制定的《国务院组织法》，确立了国务院会议制度的法律框架。[40] 五、国务院会议制度的完善与行政组织法的任务 党的十九大报告提出完善国家机构组织法，十九届三中全会关于《深化党和国家机构改革的决定》提出加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善党和国家机构法规制度，在十三届全国人大常委会立法规划中，《国务院组织法》的修改已被列为第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），[41]完善《国务院组织法》不仅具有必要性，而且相当紧迫。从上文的分析和近年的实践来看，在未来的《国务院组织法》修改中，可以在以下方面完善国务院会议制度。而2003年以来，国务院常务会议平均每月召开3至4次，换言之，国务院通常每隔7-10天就会召开一次常务会议。
1998年以来，在上述常规议题之外仅有两次例外情况，分别部署国务院机构改革工作[26]和非典防治工作。[46] 参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第15页。
在将来，有必要从功能和任务的角度对国务院常务会议和国务院全体会议的召开条件作出区分，并分别加以规定。[5] 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》，中央文献出版社1997年版，第418页。
现行《国务院组织法》从1982年制定后一直没有修改，其条文过于简略和粗疏，而《国务院工作规则》经过长期的制定修改，其中部分内容已经相当成熟和稳定，未来有必要将这些在实践中证明行之有效的规则写入《国务院组织法》，提高其权威性、稳定性，为国务院的组织运行提供真正的法律保障。总理根据需要，或有三分之一以上的政务委员请求，得提前或延期召开会议。
这一决定实现了国务院常务会议的例会化，直至今日，国务院常务会议仍然多在星期三召开。[33]虽然1954年《国务院组织法》规定国务院发布的决议和命令也可由国务院常务会议通过，但是在这种委员会式的领导体制下，由全体国务院组成人员参加的国务院全体会议具有天然的民主正当性，以常务会议通过决议和命令，很有可能在出席和表决人数上受到质疑。[39] 1982年《国务院组织法》第2条、第6条规定，副总理、国务委员协助总理工作。[26] 《国务院机构改革跨出重要步伐》，载《人民日报》1998年6月22日第1版。
注释: [1] 参见1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第14条。[46]本文的研究显示，行政组织法还应该包含另一个重要内容，那就是行政权在行政组织内部的运作结构及其规范。
从规范行政权力行使，保障行政行为合法性的角度来加强对行政权——特别是领导权力——的有效控制，应该属于行政组织法的研究内容，其中，各级政府及其部门的领导体制、会议制度、决策方式，更应该成为关注的重点。[11]1982年《国务院组织法》第4条规定：国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。
[27] 《坚持两手方针，保持旺盛斗志，夺取非典防治和经济建设双胜利》，载《人民日报》2003年5月22日第1版。国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。
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